.RU

Глава 17. Государственная служба - Учебник для студентов вузов / Пер с англ под ред. Г. Г. Водолазова, В. Ю. Вельского....

^

Глава 17. Государственная служба



Бюрократия — это гигантский механизм, приводимый в движение пигмеями.
Оноре де Бальзак. Эпиграммы
 
У многих людей слово «бюрократия»1 наверняка тут же вызовет представление о чем-то непроходимо громоздком, бездушном и отнимающим нервы и время всякими пустыми формальностями. В политологии, однако, этот термин относится к административной машине государства — то есть к государственным служащим низшего и среднего, а в известной степени и высшего, звена, которые повседневно заняты выполнением тех или иных задач в области государственного управления. Впрочем, если следовать Максу Веберу, под бюрократией можно понимать не что иное как специфическую форму организации деятельности, относящуюся не только к государству, но и ко всему обществу в целом. Вне дискуссий, однако, остается одно: по мере роста государства и расширения сфер его ответственности, государственная служба стала играть все более и более важную роль в политической жизни. Сегодня уже никто не говорит о государственных служащих как о простых исполнителях, в них видят ключевое звено политического процесса; кто-то даже скажет, что они в известном смысле заправляют делами страны. За фасадом представительного и подотчетного обществу правительства, похоже, и впрямь стоит реальность «чиновничьего управления». Организация бюрократии и контроль над ней поэтому стали самой

СОДЕРЖАНИЕ


^ Теории бюрократии



439



 

Бюрократия как административная машина

440

 

Бюрократия как власть

441

 

Бюрократия как саморазвивающаяся система

443

^ Роль бюрократии



445



 

Функции бюрократии

445

 

Организация государственной службы

448

^ Власть бюрократии: вне контроля?453



 

Источники власти бюрократии

453

 

Как можно контролировать бюрократию?

456

Выводы



461

^ Вопросы для обсуждения



462



1 Читателю следует иметь в виду, что автор в духе западной политологической традиции, идущей от М.Вебера, исходит из амбивалентного, одновременно позитивного и негативного, понимания бюрократии. В той же традиции этот термин почти эквивалентен понятию «государственная служба» и «чиновничество». В настоящей главе эти термины переводятся в зависимости от контекста, но в основном так, как они употребляются в оригинале. (Прим. пер.)

^ 17. Государственная служба 439


что ни есть злободневной проблемой как для политиков, так и для политологов. И не было еще такой политической системы, для которой эта проблема оказалась бы простой.
В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы.
^

Основные вопросы


> Что такое бюрократия?
> Каковы основные теории бюрократии?
> Каковы функции бюрократии?
> Как организованы бюрократии? Как их следовало бы организовать?
> Откуда идет сила бюрократий, почему эта сила до такой степени возросла?
> Как можно контролировать бюрократию?
^

■ Теории бюрократии


О бюрократии не просто спорили, вокруг нее ломались копья и бушевали страсти. В Новейшее время это были по большей части «нехорошие» страсти: либералы критикуют бюрократию за отсутствие открытости и подотчетности; социалисты, особенно марксисты, призывают на нее гром и молнию как на орудие классового подчинения; «новые правые» разоблачают ее корпоративный эгоизм и неэффективность. За всем этим скрывается совершеннейшая разноголосица относительно самой природы бюрократии. Сам термин употребляется в столь различных контекстах, что дать ему какое-то одно толкование — задача почти невыполнимая. Алброу (Albrow, 1970) выделил не менее семи современных концепций бюрократии:
• бюрократия как способ рациональной организации дела
• бюрократия как проявление организационной неэффективности
• бюрократия как правление чиновничества
• бюрократия как административное управление общественной деятельностью
• бюрократия как управление от лица политиков высшего звена
• бюрократия как организация
• бюрократия как современное общество в целом.
В известной степени эта разноголосица объясняется тем, что в различных научных дисциплинах бюрократию всегда понимали по-разному. Например, в государствоведении ее изначально трактовали буквально — как «правление бюро», то есть управление силами специально назначенных и официально уполномоченных на это лиц. Поэтому-то Дж. С. Милль в «Размышлении о представительном правительстве» (1861) и противопоставлял бюрократию представительным формам государственного управления, то есть управлению силами избранных и подотчетных обществу политиков. В социологии под бюрократией понимался особый тип организации — система не столько государственного, сколько административного управления: в этом смысле бюрократия присуща не только демократическим и авторитарным государствам, но также деловым корпорациям, профсоюзам, политическим партиям и т.д. Наконец, экономисты рассматривают бюрократию как

^ 440 IV. Механизмы государственного управления


особую «публичную» организацию — организацию, которая финансируется за счет денег налогоплательщиков, не знает «дисциплины прибыли» и не реагирует на давление со стороны рынка. Чтобы как-то разобраться во всех этих версиях, рассмотрим здесь три теории бюрократии:
• бюрократия как административная машина
• бюрократия как власть
• бюрократия как саморазвивающаяся система.
^ Бюрократия как административная машина
Научное изучение феномена бюрократии изначально находилось под влиянием Макса Вебера. Выделив «идеальный тип» бюрократического правления как правления рационального, Вебер противопоставил его другим формам правления — традиционной и харизматической. Бюрократическим организациям, по его воззрению, присущи следующие черты:
• четко определенные должностные функции, основанные на писаных правилах;
• строго определенная иерархия, в которой низшие звенья строго подчинены высшим;
• четкое ведение дел с письменным их сопровождением и той или иной системой архивирования;
• безличный характер власти чиновника, идущий не от его человеческих качеств, а от «места»;
• жесткость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений;
• профессиональные и деловые критерии для карьерного продвижения служащих (подготовка, образование, опыт и компетентность).
По Веберу, определяющей чертой бюрократии является ее рациональность: она есть порождение точных, предсказуемых и, главное, эффективных способов организации общественной деятельности, и ее развитие необратимо, ибо само общество принимает ее формы. И все это не просто результат технического превосходства бюрократии над иными формами управления, речь должна идти о куда более глубоких процессах экономического, политического и культурного плана. Эволюция бюрократии была связана с эволюцией капиталистических экономик, со становлением крупномасштабных структур, делающих ставку на эффективность труда. С другой стороны, развитие современного государства, расширение его вмешательства в социальную и экономическую сферы порождало все более сильную правительственную бюрократию.
По Веберу, далее, рост бюрократии подстегивался процессами демократизации общества, в ходе которых прежние понятия — традиции, обязательства, привилегии — уступали место свободной конкуренции и меритократии. Он полагал, что процесс «рационализации» ведет к одному: все общества придут к схожим формам управления — идея, предвосхитившая

доктрину конвергенции

(convergence thesis). Позже с развитием этой же идеи выступил Джеймс Бернхэм (James Burnham, 1905—1987) в книге «Революция управляющих»

^ Доктрина конвергенции

— теория, согласно которой политико-экономическое развитие современного общества с неизбежностью ведет к стиранию различий между капиталистической и социалистической общественными системами.

^ 17. Государственная служба 441


17. Государственная служба 461


ширила функции Частного отдела и неоднократно обращалась за консультациями к исследовательским институтам консервативной ориентации, таким, как Центр по изучению политики Института Адама Смита; наконец, Тони Блэр существенно укрепил Отдел кабинета и постоянно привлекает к сотрудничеству такие институты, как Институт исследований публичной политики и Демос (Demos). Еще шире используются так называемые кабинеты при министрах во Франции, Италии, Австрии и в органах ЕС: они представляют собой узкие группы советников (во Франции это примерно 15—20 человек), помогающие формулировать решения, контролировать работу министерства и так далее.
Наиболее широкое развитие идея «контрбюрократии» получила в США, воплотившись здесь в так называемый Executive Office of the President (EOP) — Исполнительный отдел президента. Отдел был учрежден президентом Рузвельтом вслед за тем, как Комитет Браунлоу провозгласил: «Президенту нужна помощь». ЕОР по существу представляет собой личный аппарат президента. Здесь множество отделов, в которых занято порядка 1400 человек. Главным отделом является Офис Белого дома, к которому относятся ближайшие советники президента; Офис управления и бюджета, помогающий готовить бюджетные и законодательные предложения; Совет по национальной безопасности, занимающийся военными и внешнеполитическими проблемами, и Совет экономических советников, консультирующий президента по экономическим вопросам.
Смысл контрбюрократии состоит в том, чтобы как-то выправить дисбаланс между немногочисленными политиками-непрофессионалами, занимающими свои места временно, с одной стороны, и профессиональным чиновничеством, работающим на постоянной основе, — с другой. Но все это не лишено и недостатков. В случае с ЕОР, например, имеет место дублирование функций государственных агентств, что порой приводит к ожесточенному соперничеству между ними: пример — весьма напряженные отношения между Советом по национальной безопасности и Государственным департаментом.
Еще одна проблема состоит в том, что структуры контрбюрократии могут в действительности лишь осложнить проблему политического контроля, но не разрешить ее. Следует вспомнить, что некогда полковник Оливер Норт, сотрудник Совета по национальной безопасности, оказался в эпицентре скандала «Иран-кон-трас», столь сильно навредившего администрации Рейгана в 1990-х годах. Наконец, когда политик окружает себя «карманными» советниками, возникает опасность, что он оторвется от политической реальности: проще сказать, ему будут говорить только то, что он желает услышать. Примерами тому опять таки являются Уотергейт и дело «Иран-контрас», когда президенты (соответственно Никсон и Рейган) по сути оказались заложниками своих советников из ЕОР, можно полагать, во многом потому, что не доверяли федеральной бюрократии да в общем-то и не контролировали ее.

■ Выводы


♦ Исторически термин бюрократия имел несколько значений. Первоначально он означал «правление чиновников» в отличие от системы, где отправление власти принадлежит избранным политикам. В общественных науках он обычно означает способ

^ 462 IV. Механизмы государственного управления


организации общественной деятельности. Современные политологи, однако, под бюрократией понимают административную машину государства, а под бюрократами — чиновников или государственных служащих.
♦ Существует три основные теории бюрократии. По Веберу, это рационально организованная система деятельности — нечто характерное для общества в целом. В другой теории ее трактуют как власть, имеющую преимущественно консервативный характер, выражающую классовые интересы и находящуюся за пределами политического контроля. Наконец, третья теория усматривает в ней самодостаточную и саморазвивающуюся систему, в которой чиновничество преследует свои собственные интересы и тем самым порождает «большое правительство».
♦ Главная функция бюрократии — проводить в жизнь решения исполнительной власти и законы законодательной. Вместе с тем государственной службе принадлежат и такие важные функции, как информационное и аналитическое обслуживание политического руководства, артикуляция общественных интересов, поддержание политической стабильности и преемственности, особенно при сменах правительства или администрации.
♦ Системы государственной службы традиционно организованы по функциональному принципу, отсюда их деление на министерства, агентства, отделы и т. п. При этом здесь широко варьируется степень централизации — децентрализации. Современной тенденцией, однако, является отделение процессов выработки политики от процессов ее исполнения, а также внедрение в государственную службу технологий менеджмента из частного сектора — вплоть до приватизации.
♦ Общество всегда было озабочено и обеспокоено проблемой власти бюрократии: в этом усматривалась и усматривается прямая угроза принципам демократии. Главными источниками власти бюрократии являются ее контроль над информационными потоками; то принципиальное обстоятельство, что корпус чиновничества не подвержен переменам в зависимости от политических выборов и функционирует постоянно; наконец, ее профессионализм и до известной степени даже роль «блюстителей национального интереса».
♦ Контроль над бюрократией осуществим несколькими способами. Используются механизмы отчетности чиновничества перед политическими руководителями, законодательными собраниями, судебными органами; в последнее время все шире используется институт омбудсменов. Дополнительные возможности контроля несет в себе политизация государственной службы. В последнее время избранные политики, кроме того, все шире прибегают к «контрбюрократическим», альтернативным, источникам информационных и аналитических услуг.
^

■ Вопросы для обсуждения


► Можно ли сказать, что чиновничество и в самом деле «заправляет» страной?
► Можно ли провести четкую границу между разработкой политики и ее информационно-аналитическим обеспечением?
► Могут ли государственные служащие и в самом деле быть политически нейтральной силой?
► Можно ли говорить о заведомой неэффективности сектора общественных услуг?
► Если государственная служба политически ангажирована, чего в этом больше — плюсов или минусов?
► Каковы наиболее эффективные механизмы, позволяющие контролировать власть бюрократии?

463


2010-07-19 18:44 Читать похожую статью
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • Контрольная работа
  • © Помощь студентам
    Образовательные документы для студентов.